El financiamiento de la educación es un tema poco conocido, y en las últimas semanas se revivió un debate sobre el uso de vouchers. ¿Qué son? ¿Cómo funcionan?

^{El artículo discute tópicos de economía y educación, no de moral. Por lo tanto, emplea términos como oferta, demanda, consumidores, productores, servicios, eficiencia, mercado y calidad, entre otros. Se encuentran advertidos quienes sientan que dicho lenguaje puede herir su sensibilidad.}

¿Qué es el voucher?

La idea es sencilla.  Se trata de un cupón que representa una suma determinada de dinero, y que el Estado entrega a las familias. Los padres solo pueden usarlo para pagarle a la escuela (estatal o privada) siempre que sea elegible o que cumpla ciertos requisitos mínimos impuestos por el gobierno. El establecimiento presenta los vouchers recibidos ante la autoridad pertinente y recibe a cambio el valor monetario equivalente. El monto del voucher se calcula considerando que si una escuela tiene cierta cantidad de alumnos como mínimo, podrá funcionar sin inconveniente. Si tiene más, dispondrá de dinero adicional que podrá destinar a otras acciones. Si cuenta con menos, no podría operar en condiciones normales, por lo que deberá actuar para conseguir más inscripciones.

¿Cuál sería el rol del Estado?

En este esquema, el rol del Estado sería financiar la educación, definir los criterios y requisitos que deben cumplir las escuelas y garantizar que el mercado educativo funcione correctamente proveyendo información y asegurando que todos los chicos y jóvenes que quieran inscribirse en las escuelas puedan hacerlo; esto es, que estas no hayan instaurado ningún mecanismo de exclusión.

¿Cómo funcionaría esta modalidad?

A mayor cantidad de alumnos, la escuela tendría más dinero para hacer frente no solo al pago de salarios sino a otro tipo de recursos que elijan o necesiten para funcionar. Esta propuesta actúa como un subsidio a la demanda en la que los recursos siguen a los alumnos. Así, las escuelas más populares tendrían más inscriptos y, por lo tanto, dinero. Por el contrario, a fin de garantizar su existencia, aquellas con baja matrícula deberían modificar sus programas de estudio, formas de organización escolar y métodos pedagógicos. Así satisfarían los requerimientos de los padres y atraerían más alumnos (y, con ellos, los recursos). De este modo, solo las escuelas con más estudiantes podrían tener el dinero necesario para, una vez cubierto el servicio básico (el pago de los salarios de docentes frente a alumnos), desarrollar una oferta capaz de atraer y retener (más) estudiantes. En cambio, las que perdiesen matrícula tendrían que mejorar y, si aun así no lo hicieran, deberían desaparecer.

¿Por qué se dice que es un cuasi mercado y no un mercado?

Según la teoría, la modalidad del voucher  combina “lo mejor” del Mercado y del Estado. Por un lado, el financiamiento público asegura el acceso a la educación para todos. Por el otro,  la libre elección de la escuela las induciría a ser eficientes en el uso de los recursos proveyendo una mejor educación. La calidad aumentaría en la medida que entren en juego los mecanismos de oferta y demanda (por la matrícula y, por esa vía, los vouchers), las escuelas se verían forzadas a mejorar su oferta con el consiguiente beneficio para el conjunto del sistema. En el largo plazo, solo sobrevivirían las que fueran capaces de captar mayor cantidad de alumnos brindando, en forma simultánea, un servicio de mejor calidad.

¿Por qué tantas críticas, entonces?

Para comenzar, se supone que las escuelas no son organizaciones con fines de lucro y sus objetivos no consisten en  ganar más dinero. Más aún, no siempre los docentes aspiran a tener más alumnos en sus aulas, que es lo que promueve el voucher o, al menos, no lo querrían más allá de determinada cantidad Y si ya están a cargo de cursos muy numerosos, es totalmente improbable que quieran captar más estudiantes. Además, los factores geográficos podrían limitar seriamente la competencia, como es el caso de las escuelas con poca matrícula ubicadas en zonas rurales, ya que en la respectiva área de influencia no existen más alumnos para competir por ellos.

¿No se podrían expandir si hay más interesados en asistir a ellas?

Compararlas o equipararlas a empresas conlleva algunos riesgos. Las escuelas no tienen las mismas chances que una firma de reaccionar frente a aumentos en la demanda (en este caso, de alumnos) incrementando la escala de producción (en este caso, ampliando el establecimiento). En cuanto a la posibilidad de abrir sucursales, las escuelas estatales no la tienen. Y las privadas, cuando lo hacen -si lo hacen- difícilmente pueden tener los mismos resultados. Es más, uno de los problemas de los intentos de replicar las características de las escuelas eficaces  en otras que no lo son es la dificultad de reproducir las experiencias exitosas. Las escuelas no son Mc Donalds en los que el consumidor tiene garantías de que el servicio ofrecido es el mismo en Buenos Aires, Nueva York o Burundi.

¿Qué impediría que las escuelas mejoren, como lo hacen otras organizaciones?

Los insumos y los procesos de las empresas privadas están bajo su control. Si desean cambiar porque no les está yendo bien o porque las preferencias de los consumidores han cambiado, por ejemplo, pueden hacerlo libremente. En cambio, los alumnos (los “insumos” en el mercado educativo) provienen de diferentes contextos e historias. Por eso, no todas las escuelas tienen las mismas posibilidades de lograr los mismos buenos efectos. A algunas les sería más difícil que a otras y equipararlas con un mismo precio (el voucher) bajo reglas del mercado puede ser, cuanto menos, peligroso.

¿Pero eso no sucede también en las escuelas estatales?

Indiscutiblemente, esta homogeneidad en la disponibilidad de recursos (humanos, financieros y materiales) también se verifica en la actualidad. Pero si bien es cierto que el modelo de prestación del servicio vigente no escapa a muchas de las críticas que merece el voucher, la cuestión clave es que el mecanismo de mercado puro no solo no garantiza la equidad, sino que, más aún, podría contribuir a acentuar las disparidades.

¿Por qué aumentarían las diferencias si solo quedarían las mejores escuelas?

Si eso llegara a suceder, tardaría muchísimos años. Por un lado, dado que los docentes y las escuelas son las mismas, esa renovación o mejora no sería inmediata. Y eso, siempre y cuando los problemas les sean exclusivamente atribuibles. Por otra parte, no todos pueden saber cuáles son las buenas y las malas escuelas. El origen socioeconómico y cultural  contribuiría a segmentar los circuitos escolares: las familias con mayores posibilidades de disponer de esa información tenderían a agruparse en los mejores establecimientos,  mientras que las de menor capacidad para acceder a esos datos terminarían confluyendo en las escuelas de más bajo rendimiento. El escenario para la segmentación estaría servido. No obstante, hay que recordar que este es un argumento débil si se considera que el actual sistema, predominantemente estatal, no escapa a esta (potencial o real) fragmentación por el mismo motivo. Pero, una vez más, en el sistema de mercado la posibilidad de respuesta es más limitada o, si se quiere, lejana en el tiempo.

Entonces, si ya hay desigualdad, ¿cuál es la amenaza para la equidad?

Como decía, el mayor problema radica en la posibilidad de que bajo reglas de mercado los alumnos con mayores y mejores posibilidades de aprendizaje se concentren en unas escuelas y aquellos con necesidades de mayor apoyo se aglutinen en otras. Si a todas se les otorgase la misma cantidad de dinero por alumno, las que tienen una población estudiantil con más requerimientos no estarían en condiciones de brindar esa mayor atención necesaria porque no tendrían el dinero para ello. A las primeras les iría bien y a las otras no tanto. En este caso, podría suceder que pierdan alumnos o que mantengan los que tienen (sería extraño que los aumenten). En el primer caso, comenzaría su decadencia: menos alumnos, menos recursos. En el otro seguiría todo como estaba porque tendría la misma matrícula y dinero. En ninguno habría posibilidades de mejora como pregona la teoría. Pero no por indolencia o incapacidad de la escuela sino por imposibilidad fáctica para reaccionar.

¿Por qué la escuela no podría revertir esa decadencia?

El deterioro se inicia si la escuela comienza a perder alumnos cuando las familias perciben la caída en la calidad del producto (de suceder, ya no importará si el deterioro es real o imaginario). Su salida impone una caída adicional en la calidad debido a la menor cantidad de consumidores-alumnos. Ahora lo que recibe la escuela no cubre los costos de funcionamiento, el dinero disponible no alcanza ni siquiera para mantener el nivel de calidad existente al momento en que se inició el éxodo. Por ejemplo, quizás solo pueda contratar docentes sin experiencia para trabajar con poblaciones vulnerables, o docentes recién egresados, o quizás no pueda adquirir recursos pedagógicos para apoyar esas mayores necesidades. Comienza un círculo vicioso que no es posible resolver por medio de las fuerzas del mercado y que acentúa la caída: las peores comienzan a perder alumnos y carecen de los recursos para mejorar; esto, a su vez, promueve una nueva pérdida de estudiantes que deja a la escuela con menos dinero y así sucesivamente.

¿Qué dice la evidencia?

Las investigaciones no son concluyentes. Unas señalan efectos positivos y otras negativos. Algunas resaltan ciertos aspectos, otras se focalizan en otros. Pero, más importante aún, no hay experiencias puras de voucher (como el que emergió en el debate público hace unos días en Argentina). Por lo tanto, los estudios no son, estrictamente, sobre el voucher. Pueden ser sobre sistemas de capitación (el dinero va a la escuela según la cantidad de alumnos) en los que se pierde el efecto simbólico -y no tanto- del certificado (que daría la sensación de poder a quienes lo poseerían), o de sistemas en los que comenzó a subsidiarse a escuelas privadas cuando antes no se hacía, o de sistemas que introdujeron fórmulas para atenuar los efectos sobre la equidad. Por lo tanto, hay que tomar con cautela los análisis (y analistas) que solo reportan resultados positivos o solo negativos. Y los informes que reportan ambos, sin conclusiones definitivas, no son la guía más eficaz para la acción.

¿Estas críticas no podrían  neutralizarse con regulaciones y monitoreo estatal?

Quizás no se compensarían todas las deficiencias, pero una buena parte sí. La introducción de un mecanismo de financiamiento de este tipo implicaría cambios múltiples que no siempre son sencillos de prever. Pero debemos recordar que a medida que van habiendo más normas y más controles y nuevas normas para modificar las existentes (algo muy usual en educación)  deja de ser un mecanismo de mercado puro con prescindencia del Estado. Estaríamos ante otra experiencia con paulatina y creciente injerencia estatal, que es lo que sus propulsores querían evitar o, directamente, eliminar.